В большинстве зарубежных стран (США, Франция, Англия, Германия) существуют целостные кодифицированные акты по вопросам лоббизма. Попытки принятия в России унифицированного акта, регулирующего деятельность по продвижению законодательных инициатив и претворению их в законы, предпринимались в разные годы (Проект №396138-3 от 2000г. «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» и Проект № 97801795-2 от 2000г. «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»), но так и остались на бумаге.

Сегодня ни российское законодательство, ни судебная практика не знакомы с ключевыми понятиями «лоббизм», «лоббист», «лоббистский контакт». Исключением являются положения гл. 7 Закона Краснодарского края от 26 мая 1997г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативно-правовых актах Краснодарского Края». В нем под лоббизмом понимается «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве» (ч.1 ст.38).

Для согласованного понимания терминов по лоббизму можно закрепить в национальном законодательстве такое определение лоббизма, которое следует Рекомендации Совета ОЭСР по принципам прозрачности и неподкупности и учитывает принципы определенности, полноты, сбалансированности и прозрачности.

Более полное определение лоббистской деятельности (lobbying) дано независимым Институтом общественных отношений Ирландии, созданным в 1953 г. Ассоциацией консультантов по общественным отношениям и Европейской Комиссией – регистратором лоббистов при ЕC. 

Институт общественных отношений Ирландии под «лоббизмом» понимает «специальные усилия с целью повлиять на принятия публичных решений через изменения политики или посредством предотвращения таких изменений. Лоббизм включает представительство при любом должностном лице по любым аспектам политики, или по вопросам воплощения данной политики, или по любым другим вопросам, находящимся на рассмотрении в публичном органе»[1].

В Канаде правовой тезис об автономности лоббистской деятельности закреплен в Законе о регистрации лоббистов (1988 году), согласно которому регистрация лоббистов не должна препятствовать свободному и открытому доступу к парламенту и правительству. Закон предусматривает две категории лоббистов: профессиональные и иные. Для регистрации лоббистов введена должность специального регистратора при федеральной службе регистрации актов гражданского состояния Канады, который ведет учет всех сведений, представленных ему согласно закону. По результатам своей работы регистратор готовит и направляет доклад о лоббистах в палаты парламента. При этом, представляемые сведения должны быть систематизированы по определенным критериям и формам, а также открыты для проверки.

Особенностью канадского закона о регистрации лоббистов является детальная регламентация санкций за нарушение закона. Например, предусматривается, что каждое физическое лицо, которое нарушает закон, считается виновным и подвергается наказанию в виде штрафа от 25 до 100 тысяч долларов, тюремному заключению на срок от 6 месяцев до 2-х лет, либо штрафу и тюремному заключению одновременно[2].

В США новый Закон «О раскрытии лоббистской деятельности» от 2006 г. предусматривает жесткую регламентацию участия лоббистов в работе Конгресса и в органах исполнительной власти. Более того, например, «в соответствии с Новым актом честного лидерства и открытой власти (The Honest Leadership and Open Government Act of 2007) увеличился срок до двух лет, в течение которого конгрессмен, покинувший свой пост, не имеет права заниматься лоббистской деятельностью (ранее этот срок составлял 1 год). Было приостановлено действие положения о возможности конгрессмена принимать подарки в размере 50 долл. США; ограничен круг лиц, которые могут финансировать их поездки. Увеличился размер штрафа для нарушителей правовых предписаний – до 200 000 долл. США (ранее – 50 000), в качестве меры наказания был установлено лишение свободы сроком до 5 лет. Теперь лоббисты должны представлять отчеты ежеквартально (ранее – каждые полгода). Конгрессмены, осужденные в связи со взяточничеством, лжесвидетельством и другими преступлениями в сфере незаконного лоббирования, теряют право на пенсию. Были повышены требования к транспарентности информации, интересующей общество и лоббистов. Многие запреты получили распространение и на высокооплачиваемых сотрудников парламента, имеющих доход не менее 75% от оклада конгрессмена. Согласно "Новому акту честного лидерства и открытой власти", "деятельность лоббистов и должностных лиц, которая осуществляется в противоречие с этикой поведения контактеров в публичной политике, подлежит пресечению" [3].

Во Франции принят Кодекс поведения лоббистов при Сенате Франции. Только физические лица могут быть зарегистрированы при Национальной Ассамблее как лоббисты при условии предоставления фотографий и сведений о своих клиентах. При этом не требуется никакой финансовой отчетности.

Следует отметить, что де-факто в России уже определился круг субъектов, занимающихся лоббистской деятельности. В их число входят физические лица, юридические лица как единый производственно-хозяйственный комплекс, подразделения крупных корпораций, профессиональные объединения предпринимателей и даже представители исполнительной и законодательной власти. Некоторые депутаты Государственной Думы прямо призывают закрепить за ними право лоббирования законов на возмездной основе, что противоречит самому духу законодательной деятельности: ведь непосредственно в полномочия депутата входит отстаивание интересов той части населения, которая его выбрала.

Полагаю, существует реальная необходимость законодательно закрепить статус вышеуказанных субъектов в качестве лоббистов, при этом установив запреты для осуществления такой деятельности лицами, наделенными властными полномочиями. Кроме того, в целях регламентации порядка регистрации и предоставления отчетности было бы целесообразно разграничить субъекты лоббистской деятельности на:

1) лиц, выступающих в интересах собственной ассоциации или корпорации;

2) лиц, занимающиеся лоббистской деятельностью на возмездной основе.

Регистрирующим органом может стать законодательный орган соответствующего уровня.

При создании в России единой ассоциации лоббистов целесообразность разработки и введения этических стандартов не вызывает сомнений. При этом, считаем необходимым отразить в таких стандартах запрет совмещения лоббистской деятельности и государственной или муниципальной службы (включая депутатскую деятельность в представительном органе любого уровня), а также запрет предоставления благ (одаривания) должностных лиц и др. Подобные стандарты приняты на уровне Евросоюза, США, Канады и других стран.

Полномочия по контролю над деятельностью лоббистов следует закрепить за органом, осуществляющим их регистрацию. Кроме того, необходимо обязать субъектов лоббистской деятельности раскрывать информацию на сайте регистрирующего органа в виде, во-первых, ежегодного отчета (включающего в себя бухгалтерскую отчетность), а также заверенных копий договоров с клиентами, и, во-вторых, списка клиентов, интересы которых представляются (по аналогии со списком аффилированных лиц).

Вопрос об установлении ответственности лоббистов является необходимым, но на сегодняшний день преждевременным ввиду отсутствия нормативного закрепления субъектного состава данных правоотношений, а также их правового статуса (ограничений) и подотчетности.

Время для принятия нормативно-правового акта, регулирующее правоотношения в области лоббизма, в России наступило уже давно, и чем больше мы с этим будем тянуть, тем больше будет возможности для коррупции в бизнесе.

По предложению редакции "Бизнес по правилам" в следующих статьях мы подробно разберем реальные "кейсы", связанные с нарушением бизнесом существующих норм, направленных на снижение вреда от незаконной лоббистской деятельности.