Ведомости, Москва, 4 июня 2012 6:00:00
ДОРОЖНАЯ КАРТА ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ
Автор: *Денис Камышев
Коррупция - сложное явление, в котором переплетены политика, экономика и состояние общества. Поэтому и борьба с коррупцией должна представлять собой сложный комплекс мер. Для борьбы с разными аспектами явления нужны разные меры. Например, коррупция в высших эшелонах государственной власти гораздо эффективнее разрушается аналитическими, превентивными, тихими мерами, а общество ждет громких посадок. Социально политические соображения при постановке приоритетов государственной политики по борьбе с коррупцией не менее важны, чем строгая экономическая логика. В любом демократическом государстве тема борьбы с коррупцией имеет и популистское измерение: борьба с коррупцией всегда будет знаменем оппозиции. Власть, в свою очередь, может и должна играть на опережение, заявляя собственную повестку. В статье мы попытаемся обобщить общесистемные механизмы, обязательные для успеха государственной антикоррупционной политики.
САМО НЕ ПРОЙДЕТ
Естественный процесс совершенствования экономических отношений должен, безусловно, снижать уровень коррупции. Но надеяться на самоочищение российской экономики от коррупционных отношений по меньшей мере наивно по следующим причинам:
- общий низкий уровень конкуренции в стране - именно закрытые, неконкурентные экономические системы порождают высокий уровень коррупции;
- высокая доля компаний с государственным участием в экономике страны порождает специфический государственно-частный вид коррупционных отношений;
- извлечение коррупционной ренты становится существенной мотивацией для многих чиновников;
- развитые механизмы гражданского контроля отсутствуют;
- многие коррупционные агенты до сих пор являются активными участниками созданных ими когда-то схем.
Проблема достигла масштабов, препятствующих развитию нашей страны, ее модернизационным планам, угрожает ее политическому устройству и социальной стабильности. По некоторым оценкам, без коррупции Россия могла бы расти темпом не 4, а 6% в год. Только откаты составляют 1-2% ВВП - это сопоставимо с дефицитом Пенсионного фонда (данные, представленные на рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы "Открытое правительство").
ПИРАМИДА ЗЛА
Чтобы зафиксировать ключевые элементы антикоррупционной программы, необходимо определить, что такое коррупция.
1. Системная коррупция поражает органы госвласти на федеральном и региональном уровнях. Агентами системной коррупции, как правило, являются государственные чиновники высокого ранга и крупный бизнес. Объектом коррупционных отношений выступают различные привилегии, доступ к льготному финансированию, лицензии, правоприменительная практика.
2. Корпоративная коррупция сопутствует деятельности компаний. Нас интересует прежде всего коррупция в компаниях, контролируемых государством, поскольку именно в них нужны особые антикоррупционные усилия. Коррупционными агентами выступают менеджмент и аффилированные с менеджментом частные компании. Объектом коррупционных отношений являются сделки с заинтересованностью, выбор контрагентов при закупках, продажах, инвестициях. 3. С бытовой коррупцией сталкивается подавляющее большинство граждан при получении государственных услуг - медицинских, образовательных, по защите интересов граждан (полиция, судебные органы), муниципальных и проч. Участниками выступает практически все общество и государственные служащие, как правило, невысокого ранга. Это наиболее распространенный вид коррупционных отношений, и он зачастую отражает несовершенство экономических отношений.
Эту коррупционную пирамиду очень важно иметь в виду при выработке целевых механизмов борьбы с различными видами коррупции.
БОРЬБА С СИСТЕМНОЙ КОРРУПЦИЕЙ
Основной упор в борьбе с системной коррупцией должен делаться на превентивные аналитические методы - углубленный анализ доходов, расходов, совместного финансового интереса. Необходимо создать список топ-1000 управленческих позиций, для которых высок риск коррупции (цифра условная; важно, чтобы в списке были все федеральные и региональные чиновники высшего ранга и высшее руководство компаний с государственным участием). Вот все ключевые меры:
1. Краеугольными камнями программы снижения уровня системной коррупции являются резкое увеличение количества экономических участников, повышение доступности государственных заказов для частных компаний, сокращение государственного регулирования и приватизация. Экономическая среда должна стать более конкурентной и прозрачной. Это создаст естественную сопротивляемость коррупции.
2. Необходимо антикоррупционное бюро (специализированное агентство, служба). Формирование компактного уполномоченного высшего органа по борьбе с системной коррупцией является фундаментальным условием быстрого запуска этого процесса и общей координации антикоррупционной программы. Предлагались различные конфигурации такого органа - от "бюро по противодействию коррупции" до "офиса федерального прокурора" при Генеральной прокуратуре.
Антикоррупционное бюро будет выполнять следующие функции: а) вести аналитическую работу и оценивать уровень коррупции в регионах и ведомствах, выявлять коррупционные схемы; б) прицельно заниматься коррупцией в топ-1000 - вести сбор, анализ и проверку деклараций, выявлять конфликты интересов, анализировать общественно значимую информацию, поступающую по горячим линиям и из СМИ; в) будет иметь полномочия проводить до следственные проверки, возбуждать уголовные дела, вести предварительное следствие, сопровождать расследование уголовных дел, готовить обвинительное заключение и поддерживать государственное обвинение в суде; г) должно будет обеспечивать государственную защиту свидетелей и граждан, сообщающих о коррупции; д) также должно обладать правом на временное отстранение от должности лица, подозреваемого (обвиняемого) в коррупции.
3. Необходимо создать эффективный механизм общественного контроля за деятельностью антикоррупционного бюро.
Создавая новый мощный государственный институт, жизненно важно обеспечить общественный контроль за его деятельностью - нужен общественный совет (в общественном сознании советы присутствуют прежде всего как антикоррупционные механизмы; в данном случае должен быть создан образцовый совет при главном антикоррупционном органе). Его основными задачами будут являться контроль за деятельностью самого органа и поддержание информационного лифта для общественно значимой информации. Совет должен иметь реальные полномочия: а) право вето на назначение руководителя и членов бюро и право выражения мотивированного недоверия им, влекущего за собой их отставку; б) рассмотрение информации в СМИ по вопросам наличия фактов незаконного обогащения и конфликта интересов в топ1000; в) распределение грантов правительства для поддержки антикоррупционной деятельности общественных объединений и СМИ.
4. Необходимо создать специальную коллегию Верховного суда по коррупционным делам. Этот шаг представляется целесообразным, поскольку дела по коррупции носят сложный характер и требуют специальных навыков от судей. Нужно учитывать и огромное давление, которое будет на них оказываться.
Специальная коллегия вместе с антикоррупционным бюро и общественным советом составят единую институциональную конструкцию, которая повысит вероятность успешного функционирования иных элементов системы. Эти элементы взаимно дополняют друг друга, и отказ от любого из них приводит к дисбалансу системы и резкому снижению общей результативности: при сильном бюро и слабом суде дела будут разваливаться. Если бюро не будет создано, антикоррупционная программа будет лишена общей координации. Если не будет создан сильный общественный совет с указанными полномочиями, то в лице бюро мы получим сверхкоррупционного монстра.
5. Нужна постоянная система мониторинга источников доходов и финансовых интересов. Декларирование доходов и расходов чиновников уже осуществляется. Можно также создать единый сайт для размещения деклараций и таким образом привлечь СМИ и общественность к анализу данных. Пока не созданы единый аналитический центр и инструментарий для анализа всего собранного огромного массива информации, но это техническая задача, которую можно решить в короткие сроки. Необходимо также раскрывать совместный финансовый интерес (отличается от понятия "конфликт интересов": при конфликте интересов в круг заинтересованных лиц не попадают, например, компании, аффилированные через общего бенефициара). Тогда можно анализировать величину дохода и его источники, соотнося их с величиной расходов чиновника. Анализ выявит потенциальные области возникновения конфликта интересов чиновника.
6. Нужна политика "подведения черты". Скорость формирования коррупционных отношений была такова, что в системе до сих пор находится определенное количество участников, создававших эту систему и никогда не работавших в рамках иной модели. Это нас отличает от многих других стран, где антикоррупционная политика возникала как реакция на смену поколений в госаппарате. В нашем случае масштабного поколенческого разделения в государственном аппарате еще не произошло. Чтобы уменьшить сопротивление системы, можно и нужно объявить политику "подведения черты", т. е. дать возможность тем, кто не готов играть по новым правилам, самостоятельно и спокойно уйти без последствий. Оставшиеся государственные служащие должны декларировать свое имущество, совместный финансовый интерес, возможно, доплатить налоги и далее выступать в качестве чистых проводников государственной политики. Если после завершения периода декларирования будут выявлены неуказанные источники доходы, то должны последовать самые жесткие санкции и безусловное освобождение от занимаемой должности. Политика "подведения черты" в общественном сознании как бы прощает коррупционные действия, совершенные в прошлом, что может быть воспринято достаточно болезненно. Но она позволяет продвинуться резко вперед, начиная игру по новым правилам, а не заниматься разбором сложных, плохо формализованных отношений в прошлом. На практике политика "подведения черты" невозможна в нестабильной политической системе, но, вероятно, именно сейчас, в начале очередного политического цикла, она может дать правильный результат.
7. Необходим антикоррупционный правовой фундамент. В российское законодательство нужно ввести положения антикоррупционных конвенций Совета Европы и ООН в соответствии с рекомендациями Международной организации по борьбе с финансовыми злоупотреблениями (FATF). 8. Вознаграждение за информацию о коррупции. Во многих государствах граждане, информирующие о фактах коррупции, получают вознаграждение и находятся под защитой закона. Вознаграждение может измеряться как доля от подтвержденной судебным решением суммы ущерба. Это, безусловно, болезненный элемент антикоррупционной программы.
Исторически и социально такая мера будет трудно восприниматься в нашей стране. Но эта политика даст хорошие результаты в корпоративной среде, и ее необходимо продуманно внедрять.
Продолжение статьи (о политике по борьбе с корпоративной и бытовой коррупцией) читайте завтра. При подготовке статьи использованы материалы и предложения "Открытого правительства" по борьбы с коррупцией.-
Без коррупции Россия могла бы расти темпом не 4, а 6% в год. Только откаты составляют 1-2% ВВП, что сопоставимо с дефицитом Пенсионного фонда.
***Г
Нужно объявить политику "подведения черты", т. е. дать возможность тем, кто не готов играть по новым правилам, самостоятельно уйти без последствий.
АВТОР - ПАРТНЕР КОМПАНИИ "ЭРНСТ ЭНД ЯНГ"